Les infrastructures étant désormais considérées comme le principal moteur de la croissance dans les pays du Sud, les gouvernements sont tenus de construire, et vite. Seulement voilā, pour la plupart dentre eux, la marge de manuvre budgétaire est limitée, laide au développement samenuise, et les financements climatiques promis de longue date demeurent difficiles ā obtenir. Ces États se tournent par conséquent vers les capitaux privés, et relancent avec une urgence nouvelle une idée ancienne : les partenariats public-privé (PPP)
Selon la Banque mondiale, en 2024, les pays à revenu faible et intermédiaire ont bénéficié de 100 milliards $ d’investissements privés dans les infrastructures (PPI), en hausse impressionnante de 20 % par rapport à la moyenne annuelle de 83,7 milliards $ sur cinq ans (2019-2023). L’expérience historique invite néanmoins à la prudence. Car si la logique consistant à mobiliser des financements privés est souvent convaincante, les résultats se révèlent mitigés. Trop souvent, les marchés émergents s’appuient sur des modèles prônés par les institutions financières mondiales de développement, sans prêter suffisamment attention aux contraintes institutionnelles locales.
Par ailleurs, la bancabilité de certains types de projets d’infrastructure – c’est-à-dire un solide profil risque-rendement – tend à être limitée, même au sein des économies développées. À titre d’exemple, très peu d’autoroutes sont développées par le secteur privé, qui, pour des raisons évidentes, est moins enclin à fournir des biens et services publics non rémunérateurs. C’est encore davantage le cas pour les projets d’infrastructure, qui s’accompagnent généralement d’un lourd fardeau de la dette à long terme.
L’expérience de l’Inde est instructive en la matière. Au début des années 2000, le pays a lancé l’un des plus grands programmes d’infrastructures en PPP au monde, dans l’espoir de combler d’immenses insuffisances en matière de ports, d’aéroports, d’autoroutes, d’électricité, de télécommunications et de services urbains. Les résultats se sont toutefois révélés contrastés, notamment parce que cette expansion s’est produite alors même que les institutions de financement du développement (IFD) indiennes étaient en cours de démantèlement, à la suite des réformes du secteur financier des années 1990.
Le gouvernement privilégiant les PPP en l’absence de marché obligataire ou d’IFD matures, l’Inde a largement fait appel aux banques du secteur privé pour financer des projets à longue maturation. Or, ces institutions n’étaient pas équipées pour fournir des capitaux à long terme, évaluer les risques, ou apprécier et surveiller des projets d’infrastructure complexes et risqués. À mesure de l’accélération de l’activité des PPP, et de la forte augmentation des investissements privés dans les infrastructures entre 2007 et 2014, le nombre de prêts bancaires en faveur de ce secteur a également grimpé en flèche. La part des infrastructures dans le crédit bancaire non alimentaire est passée de 3,6 % en 2007 à plus de 15 % en 2015. Le crédit bancaire nominal en faveur des infrastructures a été multiplié par plus de six, passant d’environ 1 400 milliards de roupies (15,4 milliards $) à 9 200 milliards de roupies.
Au milieu des années 2010, les faiblesses structurelles sont devenues évidentes. De nombreux projets routiers et énergétiques se sont heurtés à des problèmes d’acquisition de terrains, à des retards d’exécution, ainsi qu’à des prévisions de demande trop optimistes. Les recettes se sont révélées inférieures aux prévisions, les coûts ont augmenté, et les promoteurs ont fait défaut – le tout entraînant de sérieuses conséquences. En 2018, le ratio brut des actifs non performants des banques indiennes avait grimpé jusqu’à atteindre 11,2 %, soit l’un des plus élevés parmi les grandes économies. Les banques publiques, qui avaient financé la plupart de ces projets, ont supporté une part disproportionnée du stress, avec des actifs non performants de 14,6 %, contre 4,8 % pour les banques privées. Près de 4 000 milliards de roupies en provenance des deniers publics ont alors été dépensés pour recapitaliser les banques.
L’Inde ne constitue pas un cas isolé. Les PPP relatifs aux routes espagnoles ont été confrontés à une situation similaire : entre 2010 et 2014, neuf des dix projets de routes radiales ont fait défaut après l’effondrement du trafic, obligeant le gouvernement à intervenir. Le Royaume-Uni lui-même, souvent cité comme un pionnier des PPP, a finalement réduit son initiative de financement privé, invoquant des coûts élevés à long terme et des contrats opaques. Il a depuis entamé le processus de nationalisation de son réseau ferroviaire, trois décennies après l’avoir privatisé.
Malgré ces échecs, les banques multilatérales de développement continuent de promouvoir les PPP sans discernement. L’heure est venue de s’interroger sur les raisons pour lesquelles ces projets échouent, et sur ce que les États pourraient faire différemment. Il ne s’agit pas de rejeter systématiquement les PPP, mais de déterminer où ils se révèlent viables, et où ils ne le sont pas. Nous pourrons ensuite nous concentrer sur le cadre institutionnel qui soutient les programmes viables.
Les secteurs rémunérateurs tels que les ports, les aéroports, les télécommunications et l’énergie devraient en principe être viables, mais ce n’est généralement pas le cas des autoroutes, des infrastructures municipales et des chemins de fer. Les projets d’infrastructure sont par nature de long terme, risqués et exposés à l’incertitude réglementaire, alors que les financements à moyen terme sont généralement les plus adaptés à disposition. Ces projets nécessitent par ailleurs des marchés financiers profonds, une application rigoureuse des contrats, et une surveillance publique compétente. En l’absence de ces conditions, les PPP ont tendance à socialiser les pertes tout en privatisant les gains, ce qui augmente le risque de retards, de renégociations et, à terme, de renflouements.
Il est de plus en plus nécessaire de relancer les IFD au niveau national, en complément des banques multilatérales de développement. Les institutions nationales ont un rôle unique à jouer dans le développement de l’expertise en matière de financement des infrastructures, dans l’octroi de prêts à long terme, dans la réalisation d’audits préalables des projets, ainsi que dans l’attraction de capitaux privés grâce à des garanties et des structures de cofinancement.
Le constructeur indépendant de tours de téléphonie mobile Helios Towers, par exemple, combine de modestes financements issus des IFD avec des investissements privés à grande échelle, pour développer de manière rentable et durable les infrastructures de télécommunication en Afrique. L’Inde a également pris conscience de cette insuffisance. En 2021, le gouvernement a créé la Banque nationale pour le financement des infrastructures et le développement, avec pour objectif qu’elle catalyse le financement des infrastructures, et qu’elle soutienne les projets tout au long de leur cycle de vie.
Comment les IFD peuvent-elles toutefois attirer des fonds à long terme ? La clé consiste à exploiter l’épargne nationale, en particulier celle des fonds de pension et du secteur des assurances, ce qui nécessite des efforts accrus de promotion de l’épargne à long terme au moyen de ces instruments. Il est également important de développer les marchés obligataires nationaux, comme l’ont fait des pays tels que la Corée du Sud et la Malaisie. Ces marchés présentent néanmoins des limites, en raison des risques liés à la longévité variable des entités privées. C’est pourquoi les instruments obligataires les plus efficaces pour le financement des infrastructures résident dans les obligations municipales aux États-Unis et les Pfandbriefe en Allemagne. Dans ces cas, les emprunteurs sont pour l’essentiel des organismes publics soutenus par une structure institutionnelle élaborée.
Enfin, les gouvernements ont besoin de solides mécanismes de préparation des projets, de prévisions réalistes de la demande, ainsi que de capacités réglementaires, et pas seulement de contrats juridiques avec des partenaires privés. Les enjeux sont considérables. L’OCDE estime les besoins mondiaux en infrastructures à 6 900 milliards $ par an jusqu’en 2030, les pays en voie de développement étant confrontés aux manques les plus importants. La crise climatique ajoute à l’urgence : sans systèmes résilients de transport, d’énergie et d’approvisionnement en eau, les économies émergentes demeureront vulnérables.
L’expérience de l’Inde doit servir de mise en garde. Sans capacité institutionnelle et sans profondeur financière, les PPP peuvent mal tourner, créant un cercle vicieux de dettes, de retards et de désillusion. Pour les pays du Sud, le défi ne consiste pas seulement à construire rapidement davantage d’infrastructures, mais à les bâtir correctement.
Par Rakesh Mohan et Divya Srinivasan
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