Le monde a besoin d'un Fonds monétaire international efficace. Les pays se sont lourdement endettés à la suite de la pandémie de Covid-19, et le risque de nouveaux chocs s'accroît à mesure que le monde se réchauffe et que de nouveaux agents pathogènes apparaissent. Le protectionnisme (parfois masqué par des intérêts sécuritaires) est en hausse, entravant les voies traditionnelles du développement. Alors que les économies vacillent, personne ne veut absorber les personnes désespérées qui bravent des jungles ou montent sur des bateaux branlants et surchargés à la recherche de moyens de subsistance décents.
Nous avons besoin d'un intermédiaire honnête pour aider les pays à négocier des règles équitables en matière d'échanges internationaux (y compris, dans l'immédiat, des règles sur les subventions), pour dénoncer les contrevenants, pour critiquer les mauvaises politiques et pour intervenir en tant que prêteur en dernier ressort pour les pays en détresse. Malheureusement, le FMI, malgré la grande qualité de sa direction et de son personnel, est de moins en moins bien placé pour accomplir ces tâches.
Les problèmes de l'institution résident dans sa gouvernance anachronique. La plupart des décisions clés, y compris sur les prêts aux pays, sont prises par le conseil d'administration du Fonds, où les membres du G7 détiennent l'essentiel du pouvoir. Les États-Unis exercent de facto un droit de veto, et le pouvoir de vote du Japon dépasse celui de la Chine, dont l'économie n'a rien à envier à celle du Japon. La part de voix de l'Inde est bien inférieure à celle du Royaume-Uni ou de la France, alors que son économie est plus importante et croît plus rapidement que ces deux pays.
Parce que les anciennes puissances dominantes du monde refusent de lâcher prise, la sous-représentation des économies émergentes à croissance rapide persiste. Dans le même temps, il n'est plus certain que les anciennes puissances aient toujours à cœur l'intérêt mondial. Dans l’époque immédiate d’après-guerre, on pouvait faire confiance aux États-Unis, seule superpuissance économique, pour faire respecter les règles du jeu et rester généralement au-dessus de la mêlée. Mais à mesure que leurs craintes d'être dépassés se sont accrues, ils sont passés du rôle d'arbitre à celui d'acteur. Autrefois championne de l'idée que l'ouverture profite à tous, elle souhaite de plus en plus que l'ouverture ne se fasse qu'à ses propres conditions.
La qualité des décisions de prêt du Fonds risque également de se détériorer. Chaque fois que le Fonds prête, il est naturel que les pays bien connectés en difficulté économique aient tendance à obtenir plus d'aide à des conditions plus faciles. Si les prêts du Fonds ont toujours été influencés par des considérations politiques, ils ont eu plus de chances d'aboutir dans le passé grâce à l'aide extérieure de membres puissants du conseil d'administration – ainsi, par exemple, de la crise mexicaine de 1994, pour laquelle les États-Unis ont apporté une part importante du plan de sauvetage.
Les ressources budgétaires étant désormais limitées, même au sein du G7, le FMI devra de plus en plus risquer son capital, car les membres puissants de son conseil d'administration, qui n'ont que peu d’enjeux, orientent les prêts vers leurs proches alliés et clients. Une faveur qui risque en outre de ne pas aider les pays bénéficiaires des prêts, qui ont souvent besoin de plus de rigueur.
En résumé, la structure de gouvernance du FMI nuira de plus en plus à son action. Mais la redistribution des droits de vote au FMI pour refléter la répartition actuelle du pouvoir économique ne conduira-t-elle pas au chaos ? La Chine ne va-t-elle pas bloquer les prêts à tout pays lié au G7, et vice versa ? Une gouvernance dysfonctionnelle ne vaut-elle pas mieux qu'une paralysie absolue ?
Peut-être, et c'est pourquoi toute réforme affectant les droits de vote des pays devrait s'accompagner d'un changement fondamental de la gouvernance du FMI. Le conseil d'administration ne devrait plus voter sur les décisions opérationnelles, y compris les programmes de prêts individuels. Au lieu de cela, la direction générale du Fonds devrait avoir toute latitude pour prendre des décisions opérationnelles dans l'intérêt de l'économie mondiale, le conseil d'administration fixant les grandes lignes directrices et examinant périodiquement si ces lignes directrices ont été respectées.
Plus précisément, le conseil d'administration devrait devenir un conseil de gouvernance, comme c'est le cas pour les entreprises. Il définirait le mandat opérationnel de l'organisation, nommerait et modifierait la direction et contrôlerait les performances globales, mais il ne contrôlerait pas les décisions quotidiennes. Toutes les décisions opérationnelles devraient être dépolitisées. C'est d'ailleurs ce que John Maynard Keynes aurait préféré voir à l'époque de la création du Fonds. Craignant l'influence excessive des États-Unis, il a proposé un conseil d'administration non résident, ce qui, à l'époque où les communications et les voyages en bateau à vapeur étaient médiocres, impliquait un conseil d'administration non exécutif et une direction dotée de pouvoirs étendus.
Cette proposition soulève quelques objections prévisibles. La première est que les pays puissants refuseront d'engager les ressources de leurs contribuables dans le Fonds s'ils ne peuvent pas exercer un contrôle total sur leur utilisation. Mais c'est précisément ce que les puissances dominantes au conseil d'administration attendent déjà du reste du monde. Rien de nouveau sous le soleil.
Une autre objection est que les puissances émergentes comme la Chine pourraient ne pas accepter un changement dans la structure du Fonds maintenant qu'elles sont elles-mêmes sur le point d'acquérir du pouvoir. Mais si elles n'acceptent aucun changement, les anciennes puissances ne le feront pas non plus. La récente 16e révision générale des quotes-parts n'a guère modifié la répartition des pouvoirs au sein du conseil d'administration. Il faut s'attendre à ce que la situation reste inchangée, à moins que les anciennes puissances et les puissances émergentes ne parviennent à un grand compromis.
Enfin, les pays membres seraient mal à l'aise si les ressources fiscales étaient dépensées par des bureaucrates non élus qui pourraient être insensibles aux besoins de la population mondiale. Mais les considérations politiques continueront à jouer un rôle. Les administrateurs, nommés par les gouvernements, désigneront les hauts responsables du FMI et leur donneront des ordres généraux, sur la base des évaluations politiques de leurs gouvernements. Par exemple, les règles régissant les prêts peuvent devenir plus souples si les administrateurs le jugent opportun. La différence est que les règles seront appliquées uniformément dans tous les pays. Les amis puissants des pays dans le besoin pourront toujours apporter leur aide, mais ils devront le faire en dehors du programme du Fonds, plutôt qu'en contournant les règles.
Huit décennies après la création du FMI, le monde peut – et doit – entamer les négociations pour réformer sa structure de gouvernance et faire face aux nouveaux défis. L'alternative est de ne rien faire et de regarder l'institution s'éteindre.
Par Raghuram G. Rajan
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