Les situations d’urgence sanitaire mondiale exposent presque systématiquement la même faille dans le système financier international. Lorsqu’une catastrophe survient, les institutions créées pour soutenir les pays impactés doivent se démener pour lever des fonds destinés à l’aide d’urgence.
Il y a douze ans, alors que le virus Ebola ravageait la Guinée, le Liberia et la Sierra Leone, le monde a découvert que le Fonds monétaire international – le sauveteur de l’économie mondiale – ne disposait d’aucun instrument permettant d’alléger la dette en cas de catastrophe sanitaire. Le FMI avait certes la possibilité d’activer un mécanisme de même nature pour faire face aux crises : le Fonds fiduciaire d’allègement de la dette après catastrophe (ADAC), créé à la suite du séisme dévastateur qui a frappé Haïti en 2010, et consistant à accorder un allègement de la dette aux pays touchés par des catastrophes naturelles. Une épidémie à propagation rapide s’est toutefois révélée constituer un type d’urgence tout à fait différent, face à laquelle le Fonds fiduciaire ADAC ne disposait pas d’un mandat pour agir.
La communauté internationale s’est néanmoins adaptée avec une rapidité inédite. En novembre 2014, Jack Lew, alors secrétaire au Trésor américain, a appelé le FMI à annuler pour environ 100 millions $ de dette contractée par les trois pays frappés par Ebola, et Christine Lagarde, alors directrice générale, a proposé un programme de financement supplémentaire aux chefs d’État du G20. En l’espace de trois mois, le Fonds fiduciaire ADAC a été transformé. Un nouveau volet de santé publique a été ajouté à son mandat, et les ressources existantes ont été combinées aux fonds restants de l’Initiative multilatérale d’allègement de la dette (IMAD) antérieure, ce qui a donné naissance au Fonds fiduciaire d’assistance et de riposte aux catastrophes (CCRT), un mécanisme dédié permettant aux pays les plus pauvres de réaffecter leurs ressources budgétaires du remboursement de la dette vers la protection des vies humaines.
La pression budgétaire mondiale liée à la pandémie de COVID-19 a malheureusement presque épuisé les ressources du CCRT, créant une pénurie de moyens alors même que survenait une nouvelle crise du virus Ebola. À ce jour, plus de 2 000 décès ont été confirmés en République démocratique du Congo (RDC). Au-delà des pertes humaines, le Programme des Nations Unies pour le développement estime que cette épidémie pourrait faire basculer près d’un million de personnes dans la pauvreté.
La RDC compte parmi les États qui ont massivement emprunté auprès du FMI durant la pandémie de COVID-19 pour soutenir leur économie. Le pays affiche désormais un encours de dette de plus de 3 milliards $ auprès du FMI. Bien que la RDC n’ait pas encore atteint le plafond de sa capacité d’emprunt auprès du Fonds, elle aura probablement besoin de financements supplémentaires pour affronter à la fois les chocs liés aux prix du pétrole, le ralentissement de sa croissance, et désormais le virus Ebola. Il lui faudra non seulement pouvoir disposer de liquidités, mais également pouvoir bénéficier d’un allègement de ses obligations existantes.
C’est précisément pour cette finalité que le CCRT existe. Or, ses ressources disponibles s’élèvent aujourd’hui à seulement 120 millions $, alors que la RDC à elle seule doit verser au FMI près de 300 millions $ au titre du service de la dette en 2027. Le principal instrument du Fonds destiné à l’aide en cas de catastrophe ne dispose pas de moyens suffisants pour couvrir ne serait-ce que les besoins d’un seul pays confronté à une catastrophe, sans parler des 30 autres susceptibles de solliciter une aide.
Les pays donateurs ont démontré par le passé une volonté de financer l’allègement de la dette. Lors de la pandémie de COVID-19, le FMI a perçu 800 millions $ de contributions, le Royaume-Uni s’étant engagé à verser 185 millions $, et le Japon 100 millions $, dans les jours qui ont suivi la proclamation de la pandémie. Seulement voilà, les vagues successives d’engagements de la part des donateurs, aussi bienvenues soient-elles, ne traitent que les symptômes, et non les causes. Chaque fois qu’une crise sanitaire majeure éclate, le FMI doit à nouveau demander à ses actionnaires de renflouer un instrument spécialement conçu pour faire face à des chocs récurrents, ce qui entraîne des retards politiques dans la mise en œuvre de ce qui devrait être un stabilisateur automatique et rapide.
Une meilleure solution existe. Le FMI détient environ 90,5 millions d’onces troy d’or, héritage de l’époque Bretton Woods, lorsque les États membres payaient leurs quotes-parts en lingots. Cet or figure dans les comptes à un coût historique de 45 $ l’once. Au cours actuel du marché, qui avoisine les 4 000 $ l’once, cela représente une plus-value latente d’environ 357,9 milliards $.
En l’état actuel des choses, l’or du FMI ne génère aucun revenu. Si une fraction de cet or était vendue – de manière progressive, afin de ne pas perturber les marchés – le produit de cette vente pourrait constituer une dotation permanente suffisante pour financer indéfiniment les comptes de subventions du FMI.
La proposition est sans détour : vendre une modeste proportion de l’or du FMI, disons 10 %, et placer le produit de cette vente sur un compte de dotation permanent. À un rendement annuel modeste de 3 %, conforme aux hypothèses de rendement sur lesquelles reposent d’autres instruments du FMI, un fonds de dotation de 35,8 milliards $ générerait plus d’un milliard de dollars par an à perpétuité. Cela suffirait non seulement à financer intégralement le CCRT, mais également à subventionner l’ensemble de l’architecture de prêts concessionnels du FMI – le Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et la croissance, le Fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité, ainsi que tout instrument susceptible de succéder – sans que l’institution n’ait plus jamais à solliciter de contributions de la part des donateurs.
[Tableau]
La vente d’or aux fins du soutien aux prêts concessionnels ne constitue pas une idée nouvelle. Le FMI a vendu 12,94 millions d’onces en 1999, et 12,97 millions d’onces en 2009 – soit près de trois fois le volume proposé ici. Au cours de l’année écoulée, de nombreux groupes, dont le V20, le G-24, la Commission du Jubilé et 165 organisations de la société civile, ont appelé à une nouvelle vente d’or.
Le raisonnement est simple : une vente d’or ne coûte rien aux contribuables, n’entraîne aucune perte pour le FMI, et se limite à transformer un actif inutilisé, illiquide et ne rapportant pas d’intérêts en un actif générant un flux de revenus permanent pour les pays les plus vulnérables de la planète. Les cours de l’or avoisinant par ailleurs actuellement leurs plus hauts niveaux historiques, le moment ne pourrait être mieux choisi pour procéder à cette conversion.
Les détracteurs de cette idée feront valoir que les statuts du FMI exigent une majorité qualifiée de 85 % pour les ventes d’or, ce qui rend indispensable – et donc incertain – le soutien du Congrès américain. Or, l’opportunité se présente précisément aux États-Unis de faire preuve de leadership. Ebola ne représente plus seulement une urgence pour les pays africains. Les récentes mesures appliquées par le gouvernement américain pour lutter contre Ebola démontrent que les dirigeants politiques reconnaissent que le virus constitue une menace pour le monde entier, et qu’une réponse plus forte en RDC nous protégerait tous.
Pour y parvenir, la RDC doit pouvoir bénéficier d’un allègement de ses prochains remboursements au FMI, ce qui lui conférerait une marge de manœuvre budgétaire pour concentrer ses efforts là où ils sont les plus nécessaires : lutte contre l’épidémie et renforcement du filet de sécurité sociale. Par ailleurs, une campagne immédiate de reconstitution des ressources auprès des donateurs doit être lancée pour renflouer le CCRT. Parallèlement, des négociations sérieuses sur une dotation en or doivent débuter afin de régler définitivement la question du financement du CCRT.
Si le CCRT a vu le jour, c’est parce que les dirigeants américains ont décidé que les mécanismes de la finance internationale ne devaient pas rester inactifs face à une catastrophe humanitaire. Cette décision était justifiée en 2014, et doit à nouveau nous conduire à agir en 2026.
Par Marina Zucker-Marques
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