S'il subsistait encore des doutes quant au retour de la politique des grandes puissances, ils ont été dissipés par l'attaque du président américain Donald Trump contre le Venezuela, ses menaces d'annexion du Groenland et son refus de prolonger le traité New START limitant les arsenaux nucléaires des États-Unis et de la Russie. Ces bouleversements géopolitiques sont motivés par Ŧ la volonté de puissance ŧ, comme l'a souligné Adam Tooze, notamment Ŧ le pouvoir sur les ressources, le pouvoir d'achat, la capacité de résister ā l'influence des autres ŧ.
Les répercussions de cette tendance se font sentir dans l'architecture de la coopération mondiale, construite autour des institutions de Bretton Woods, dans le cadre de laquelle des règles communes et des structures de gouvernance formelles ont façonné le comportement des pays. Au sein de « l'ordre fondé sur des règles », dont le cœur est constitué par les Nations unies, la coopération s'est concrétisée par un engagement régulier, conduisant à des gains progressifs. Ce système exigeait souvent des pays qu'ils fassent des concessions et des accommodements, mais ceux-ci étaient généralement disposés à le faire en échange d'une stabilité et d'une prévisibilité à long terme.
Cette approche institutionnelle de la coopération s'est cependant effondrée ces dernières années, les institutions s'étant révélées incapables de répondre efficacement aux besoins évolutifs des États. De la structure obsolète du Conseil de sécurité des Nations unies à l'enlisement des conventions de Rio, en passant par la persistance de conflits de longue date, les preuves des limites du système des Nations unies se sont accumulées, érodant la confiance. À mesure que l'impasse s'enracinait, l'ordre fondé sur des règles apparaissait de plus en plus rigide, injuste et inefficace. Cela exige de repenser fondamentalement la manière dont les États interagissent entre eux pour fournir des biens publics mondiaux.
Les pays du Sud l'ont compris depuis longtemps, et les voix des pays en développement, comme celle de la Première ministre de la Barbade, Mia Amor Mottley, soulignent souvent que les États puissants agissent comme s'ils étaient exemptés des règles qu'ils imposent aux autres. Aujourd'hui, même les dirigeants du G7 le reconnaissent. Dans son discours très controversé au Forum économique mondial de Davos, le Premier ministre canadien Mark Carney a admis que l'ordre fondé sur des règles reposait toujours sur une « fiction agréable ». Il a admis que les avantages étaient suffisants pour que des pays comme le sien évitent largement de « dénoncer les écarts entre le discours et la réalité ».
Ces écarts sont désormais impossibles à ignorer. La coopération institutionnelle – et le système des Nations unies en particulier – est minée par une perte de confiance et d'efficacité, ainsi que par de profondes divisions sur les rôles et les responsabilités des acteurs, les valeurs qui devraient sous-tendre la coopération et la manière dont les efforts de coopération devraient être mis en œuvre.
Les défis liés à l'approche institutionnelle ont conduit certains à adopter une autre forme de coopération : l'engagement bilatéral, généralement motivé par des intérêts étroits. Cette approche fondée sur les intérêts crée un réseau complexe de relations entre les États et, lorsqu'elle est guidée par une diplomatie lucide, elle peut favoriser l'interdépendance, contribuant ainsi à maintenir un équilibre stable des pouvoirs.
Un exemple classique de cet engagement est l'Ostpolitik de l'Allemagne de l'Ouest, qui visait à améliorer les relations avec l'Allemagne de l'Est et les pays du bloc de l'Est dans les années 1960 et 1970 en favorisant le dialogue et la coopération économique. Conceptualisée par Egon Bahr et mise en œuvre par Willy Brandt, d'abord en tant que ministre des Affaires étrangères, puis en tant que chancelier, l'Ostpolitik a ouvert la voie à des accords formels qui ont établi des relations diplomatiques, clarifié les frontières et facilité les échanges commerciaux.
Une logique similaire a guidé l'ouverture de l'ancien conseiller américain à la sécurité nationale Henry Kissinger envers la Chine en 1971, qui a ouvert la voie à des décennies d'interdépendance économique. On peut en dire autant de l'engagement de l'Allemagne envers la Chine et la Russie dans les années 2000. Si les dépendances ainsi créées – vis-à-vis du commerce chinois et du gaz russe – commencent depuis à apparaître davantage comme des vulnérabilités, le manque de fiabilité des États-Unis en tant que partenaire de sécurité montre que des risques peuvent surgir même avec des alliés proches qui ont traditionnellement fonctionné selon des valeurs communes.
Le maintien d'un engagement fondé sur les intérêts exige néanmoins des capacités étatiques et un poids diplomatique considérables. De plus, il ne reflète pas nécessairement une logique globale et peut conduire à l'insécurité et à l'incertitude, surtout s'il se transforme en politiques protectionnistes qui ignorent les sensibilités politiques, éthiques, culturelles ou historiques. Cette approche rend également les petits pays vulnérables à des accords défavorables avec des partenaires plus importants, la partie la plus puissante dictant les conditions de l'engagement.
Il existe une troisième voie. Dans le cadre d'une approche « minilatérale », des pays partageant les mêmes idées forment des coalitions thématiques, souvent en dehors du système des Nations unies. Souvent construits autour d'idées, d'objectifs et de visions du monde communs, les groupements minilatéraux privilégient le pragmatisme, la souplesse et l'efficacité plutôt que le consensus général et la légitimité formelle. Les pays peuvent ainsi contourner l'impasse de la coopération à grande échelle sans se mettre à la merci des grandes puissances.
Le minilatéralisme peut toutefois être une arme à double tranchant. Si des groupements tels que les pays émergents du BRICS+ peuvent jouer un rôle de précurseurs en créant une dynamique sur des questions cruciales et en remettant en cause le statu quo, d'autres groupements minilatéraux peuvent au contraire renforcer le statu quo en limitant l'adhésion afin de préserver leur influence (comme c'est le cas du G7). Plus largement, ils peuvent conduire à une fragmentation qui entrave les progrès, même si des forums tels que le G20 peuvent aider à surmonter cet écueil en facilitant la collaboration entre les groupes.
À l'heure où l'approche institutionnelle de l'ordre international s'effondre, l'approche minilatérale est très prometteuse, malgré ses imperfections. Si l'émergence d'un plus grand nombre de groupements minilatéraux entraînera une fragmentation à court terme et accélérera le vide du système des Nations unies, elle pourrait également offrir un moyen de concevoir de nouvelles idées et de mener des interventions évolutives qui améliorent concrètement la vie quotidienne des populations. Sans interventions apportant des avantages tangibles, la coopération internationale restera difficile à vendre dans un contexte de retour de la politique des grandes puissances.
Le renforcement des normes communes est également essentiel, mais il ne suffira pas à lui seul à nous sauver des perturbations induites par les grandes puissances auxquelles nous assistons aujourd'hui. De nouveaux cadres de coopération permettant d'atteindre des objectifs essentiels mais souvent concurrents – tels que la justice énergétique et la sécurité énergétique, la résilience climatique et la diversification économique, la dignité humaine et la prospérité – pourraient être notre meilleure option.
Par Prabhat Upadhyaya et Saliem Fakir
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